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周民良:大部门体制改革的方向与设想

中药中国网 (www.zhongyao.cc)     2008-1-31 10:07:35           点击:


   显然,相对于多部门体制来说,大部门体制具有明显的优越性。大部门可以将在多部门下发生的部际矛盾变成部内协调,可以减少机构、人员、会议与相关的运转成本,大幅度减少不必要的信息,减少部门之间的文件冲突与政策冲突,在提高部门决策能力的同时增强部门的责任意识。从根本上说,大部门体制有利于规范政府与市场之间的关系,提高政府的办事效率。

 

    ■周民良

 

    大部门体制具有明显的优越性

 

    传统的集中计划体制以政府自上而下组织和配置资源为基本特征。随着经济规模的扩大与人员的增多,需要设置专门化的管理部门,按照人口、商品与要素的相同性与相近性来组织和管理经济与社会运行。在政府机构的设置上,每遇到新的发展矛盾时,总是寄希望于设立机构归口管理来解决问题。久而久之,按经济、社会甚至产业、产品属性进行垂直管理的政府部门不断增多,形成典型的多部门体制结构。目前,在我国,国务院组成部门多达28个,直属部委1个,直属机构18个,直属事业单位14个,部委管理的国家局11个。

 

    而市场经济则建立在交换的基础之上,以各种要素的传递、吸收、转移、扩散为标志,市场经济越发达,要素流动越充分,横向的经济组织与经济联系越活跃。现代市场经济体制,通常是以政府组成的宽部门、垂直管理的短流程、经济组织的扁平化为特色,表现为市场投资主体的高度分工和政府调控主体的高度综合。在各个发达市场经济国家,中央政府的组成数量都限制在一定范围,带有大部门体制的基本特征。据有关资料,美国总统内阁有13个部门,德国政府有15个部门,英国有18个部门。数年前,日本政府经过改革,将政府管理部门由20多个减少到1府12个省厅。

 

    比较而言,大部门体制相对于多部门体制更符合现代市场经济体制的需要。这是因为,林立的政府管理模式是影响现代市场经济体制运行效率的。部门多,会出现文件多、会议多、迎来送往多、资源浪费多等现象,行政管理成本高;部门多,还造成专业管理职能过于分散。在我国的政府内,有些部委除了办公厅、人事教育司、财务司、国际合作司以外,专业性司局较少,行政机构内部人浮于事问题突出;部门多,表明部门划分过细,职能交叉与重复现象严重,部门之间管理边界界定困难,争功诿过、互设壁垒等问题都会存在,部门之间协调困难。比如,国务院所属的部委中,建设部、国家林业局和国家环保总局都有自然保护区的设立与管理职能,造成自然保护区的多头审批和多头管理现象;部门过多,还造成审批环节多,而要出台一项综合性的政策,往往需要多部门联合审批。审批过多,也易于造成审批腐败;部门过多,还造成中央政府与各个部门、各个部门之间、部门与地方之间信息多而分散,信息筛选、甄别困难,信息被隐匿的可能性大,不利于及时做出决策。

 

    事实上,由于我国的行政管理体制讲究上下对应一致,上一级政府设置的部门,如果下级政府不设立,会享受不到来自上级的政策支持。从而,在上下对应的情况下,多部门体制的低效率、高成本问题自上而下普遍存在。部门过多,自然会影响到市场主体的经营效率。具体到微观的企业层次,会感觉到政策文件多,检查评比多,收费环节多,部门盖章多,分散了企业的管理注意力,企业不得不既要面向市场,更要面向政府,增加企业的管理成本,不利于充分发挥市场在资源配置中的基础作用。

 

    显然,相对于多部门体制来说,大部门体制具有明显的优越性。大部门可以将在多部门下发生的部际矛盾变成部内协调,可以减少机构、人员、会议与相关的运转成本,大幅度减少不必要的信息,减少部门之间的文件冲突与政策冲突,在提高部门决策能力的同时增强部门的责任意识。从根本上说,大部门体制有利于规范政府与市场之间的关系,提高政府的办事效率。

 

    深化大部门体制改革的方向

 

    一是制定科学合理的大部门改革方案。在制定大部门改革方案时,应该以缩小部委数量、精简部委人员、增强大部门职能,协调部门关系为目标,坚持改革的科学性,在改革中体现中央政府部门有保留有合并的原则:

 

    (1)保留反映国家基本职能、在各国政府机构中普遍存在的部委。如外交部、国防部、财政部、人民银行等,这些部委的基本职能是其他部门所不能代替的,应该予以保留。

 

    (2)缩小国家规划部门的职能,强化对市场服务和监管部门的职能。

 

    (3)对国家基本职能以外的其他部委尽可能进行合并。按照发展规划、市场监管、公共服务、社会福利等特性,对其余部门进行归类排列,将特性相同、职能接近的部委进行合并,按照主要方向组建新的部委。像民航、铁路、交通、航运等部门都与交通运输相关,可以在以上部委的基础上组建交通运输部。合并国土资源部、水利部、环保总局、海洋局等机构成立资源与环境保护部。在西方国家,不乏将资源与环境整合在一起的部委。比如,意大利政府就设立环境、国土与海洋部,统管国土资源开发与环境保护。从理论上说,资源与环境存在相关关系,许多环境问题是因为资源加工利用不充分造成的,解决环境问题应与资源加工联系起来,可再生资源利用在增加能源供给的同时也能改善环境。西方一些专业教材就有《资源与环境经济学》,也说明资源开发与环境保护存在很强的相关性。

 

    (4)撤消一些关联不大或者政府管理职能不突出、专业化过强而综合性与社会服务性不足的部委。比如,一些部委本来带有行业管理的职能,但其为全民提供公共服务的职能不明显,而为特殊利益群体服务的倾向很突出,充分显示这些部门作为政府的服务职能有限,作为国家机构参与宏观调控的意义也不大。按照政府机构设立的一般规则,对此类政府部门应该予以撤裁。此前议论较多的能源部也带有较强的专门服务性。从以往部委设立的经验看,能源部设立的必要性不大,其协调电力与煤炭、石油等产业发展的职能可以由产业发展部门行使,其相互之间市场关系协调的职能可以由商务部门行使。而且,由于能源部门中行业垄断特性明显,设立专门的能源部后如果缺乏有效的监管与制衡,容易强化其为特殊企业服务的功能,损害公众的利益。因而,在设立能源部的问题上应该慎之又慎。

 

    (5)对部委合并进行细致的功能分析。政府部门的撤消与合并,不能只是归大堆。不仅要着眼于部委一级关联关系的研究,还应该下探一级,研究司局原有的基本职能和在新部委架构下的作用。要通过改革,使合并以后组建的新部委的管理职能更加明确、范围更加清晰、设置更加合理、效率更加明显。

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