无论是政府层面还是医疗行业内部，上海各方面对成立两年的上海申康医院发展中心的宣传，一直持极为审慎的态度。这一目前仅有的在省、直辖市层面开展的公立医院“管办分开”的改革之举，到底是怎样运行的？今后会是什么发展方向？外界对此极为关注。

　角色“转向”

据曾经参与“申康”改革设计的有关人士介绍，2005年，上海市政府进一步强化了“三医联动”改革，对“申康”的定位，从单纯的资本运作思路，开始转型为担纲公立医院管理体制改革、管办分开改革的角色。

　　据了解，“申康”的角色内涵，发生了三种变化。第一个角色是成为公立医院“办医主体”。随着改革设计理念的变化，2005年9月正式挂牌成立的“申康”，成为市级医疗机构投资、管理和运营的责任主体和政府办医的责任主体。

　　据有关人士介绍，“申康”的机构性质相当于正局级的事业单位，内部设立理事会和监事会。理事会由卫生、财政、医保等部门的人员组成，是“申康”的最高决策机构，行使重大决策权、资产受益权及相关人事权。监事会的监事由国资部门委派。

　　原市属的医疗机构、上海交通大学和上海中医药大学的附属医院共有39家医院的办医职能交给“申康”，促使上海市原有的五大条块的公立医院全部管办分离，归属到统一的管理体制中。

　　“申康”的第二个角色，是从最初的国有资产保值增值资本运作者角色，调整为“国有资产保值增效”的“出资人”。“申康”受上海市国资委的委托，担任公立医院的出资人，承担投资举办市级公立医院的职能和国有资产保值增效的责任。市级医院的基建经费、专项经费、日常经费等由原来财政局划拨的政府补助款项，不再直接拨给卫生局，而是由财政直接划拨到“申康”，由“申康”分配至各医院。

　　据称，上海市有关部门通过建立投资社会公益性事业非营利性法人的绩效评级体系，对“申康”履行职责情况进行考核。　　

“申康”的第三个角色，是逐渐担当“专业化的医疗机构管理者”。据当地医院的负责人介绍，“申康”的组织结构由医疗事业、规划发展和绩效评估、资产监管和投资建设等部门构成。并且强化医院发展规划管理，制定了“市级医院绩效考核管理办法”。对院长的绩效考核，分为社会满意、管理有效、资产运行、持续发展、职工认可5个方面，细化为19项指标。

　　“申康”成立后，卫生局对医疗卫生行业管理的职能未变，并加强规划、准入、标准规范、监管、信息公示、医疗服务质量管理、医院管理评价等工作，统一进行全行业的标准制定和监管。

　　“申康”有哪些举措？

　　对“申康”进行过调研的专家认为，上海公立医院管理体制改革，从一定程度上理清了政府层面对公立医院管理的权利和责任范围，通过变革组织管理架构，推进管理模式和管理手段的改进。一些院长接受采访时则反映，“申康”出现后，明确了政府作为出资人的主体地位，加强了对公立医院国有资产的监管。“申康”在上海市国资委、清产办的指导下，对39家公立医院分两批进行了清产核资，防止了国有资产的流失。

　　也有院长认为，“申康”加强了对公立医院的激励、约束机制。“申康”将过去属于卫生局的部分权力，如内部人事聘用下放到医院，给医院管理者更大的内部运作权，而且还加强了对医院管理者的激励。另一方面，2006年“申康”按照中心拟定的“市级医院年度绩效考核办法”，通过标准化的指标对公立医院进行考核，加大了对医院的约束力度。

　　据一位院长介绍，今年年初，获知本院2006年的考核成绩后，存在较多不足的院长坐不住了，在本院职工会议上，把自己医院的每一项得分，与同行进行比较。“我们原来对效率的认识是模糊的，现在越来越清晰了，‘申康’的绩效考核，给我们很多的启迪。”

　　“管办分开”应走向第三方专业化管理

　　在采访中，有关专家和医院院长也提出，“申康”是个新机构，因此有许多制度性的问题，需要加以明确。其中最为敏感的是，“管办分开”的目标是不是要强化公立医院保值增效。

　　有专家提出，“申康”强化公立医院资产管理的意义毋庸置疑。但是在政府投入难以完全到位的情况下，医院运营越来越困难，“申康”提出的让公立医院资产保值增效，很难实现，且容易出现与国家政策背离之处。

　　这位专家列举了目前上海三级医院的3个难题：

　　一是上海市三级医院“十五”期间卫生投入为50亿元，其中医院自筹资金为35亿元，政府和社会投入的资金只有15亿元，说明医院发展的资金基本上是患者买服务得到的。而今后社区卫生发展了，患者分流到基层医疗机构的数量增多，三级医院病人会减少，这应该是良好的趋势。“一味让大医院提高效率，是不是和建立基本卫生保健制度有背离之处?”

　　二是不久前有消息透露，上海市5年医保支出亏损20亿元，“医保不允许医院推诿病人，所以医保亏损的费用，基本上都得让医院来消化，医院的负担依然沉重，怎么可能长期处于良性的运转中？”

　　第三个困难是，医院受国家药品降价政策和降低药品加价率影响，业务收入已经在减少，药品销售收入增速低于进价成本增速，药品进销差价收入下降18%。“如果过多强调医院资产的增值，是否会加大患者的负担？‘申康’的管理如何强化医院的公益性目标，是需要关注的问题。”

　　另外，有关人士认为，“申康”虽然不是政府行政部门，但是依然是受政府领导的事业单位，并在行政上隶属于上海市国资委，难免不产生新的多头管理的问题。从其角色上来说，“申康”对公立医院的调控，依然无法摆脱行政指令的形式，医院依然要面对较为繁琐的审批程序。

　　而卫生行政部门的人士则担心，由于卫生局原有的对公立医院的人权、财权、事权都交给“申康”，在卫生法制尚不完善的情况下，卫生行政部门对公立医院的监管会不会“约束乏力”？

　复旦大学医院管理研究所有关专家认为，“管办分开”的关键是呼唤政府、社会对医院进行专业化管理的问题。真正的“管办分开”，走到最后应该是一个没有行政级别，由政府委派的第三方专业机构，对公立医院进行专业化管理。

　　这位人士的构想是，这种第三方专业管理机构通过政府赋予的权,靠自己的劳动获取报酬，靠管理能力获取应有的地位。只有医院走向第三方专业化管理，政府行政部门行使监管权力的时候，才会不顾及关系、利益的问题。